OEA: Relatório Especial sobre a Situação de Liberdade de Expressão no Brasil (documento histórico)
Relatório Especial sobre a Situação de Liberdade de Expressão no Brasil (2025)
Relatoria Especial para a Liberdade de Expressão da Comissão Interamericana de Direitos Humanos
Pedro Vaca Villarreal
Relator Especial para a Liberdade de Expressão
Comissão Interamericana de Direitos Humanos
Membros
José Luis Caballero Ochoa
Andrea Pochak
Edgar Stuardo Ralón Orellana
Roberta Clarke
Carlos Bernal Pulido
Gloria Monique de Mees
Secretária Executiva
Tania Renaum Panszi
Chefe de Gabinete
Patricia Colchero Aragonés
Secretária Executiva Adjunta para Monitoramento, Promoção e Cooperação Técnica
María Claudia Pulido Escobar
Secretário Executivo Adjunto para o Sistema de Petições e Casos
Jorge Meza Flores
Relator Especial para a Liberdade de Expressão
Pedro Vaca Villarreal
Relator Especial sobre os Direitos Econômicos, Sociais, Culturais e Ambientais
Javier Palummo Lantes
CONTEÚDO
I. INTRODUÇÃO: LEVANDO A SÉRIO O DIREITO À LIBERDADE DE EXPRESSÃO 6
II. METODOLOGIA 11
III. MARCO JURÍDICO ATUAL SOBRE O DIREITO À LIBERDADE DE EXPRESSÃO 15
IV. DEFENDER A DEMOCRACIA ATRAVÉS DA PROTEÇÃO DA LIBERDADE DE EXPRESSÃO 19
A. Agir de forma oportuna, nas diferentes esferas do Estado, para defender a democracia e o direito à liberdade de expressão 19
B. Julgar com diligência os abusos do direito à liberdade de expressão, atribuindo responsabilidade proporcional 36
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Contexto institucional e a criação dos inquéritos 36
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Discussão geral das medidas adotadas 43
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Marcos da liberdade de expressão no Poder Judiciário 50
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Limitações ao uso de contas nas redes sociais 55
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Normas interamericanas relevantes 59
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Conclusão sobre restrições à liberdade de expressão no contexto brasileiro 63
C. Combater o discurso não protegido, incluindo o discurso de ódio 66
D. Combater à desinformação deliberada 72
E. Descriminalizar o desacato, os crimes contra a honra e combater o litígio estratégico contra a participação pública 87
F. Avançar com a atualização do quadro jurídico atual para responder aos desafios atuais da era digital 97
G. Harmonizar a interpretação das imunidades parlamentares com os padrões interamericanos de direitos humanos e exigir que os líderes políticos ajam com responsabilidade 115
V. RECOMENDAÇÕES 120
I. INTRODUÇÃO: LEVANDO A SÉRIO O DIREITO À LIBERDADE DE EXPRESSÃO
A convite do governo brasileiro, em fevereiro de 2025, a Relatoria Especial para a Liberdade de Expressão (RELE) da Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) visitou o país para analisar a situação do direito à liberdade de expressão. O interesse da RELE em realizar essa missão foi motivado, em parte, pela tentativa de golpe de 8 de janeiro e suas consequências. Este evento, e as reações estatais advindas dele, estão sujeitos a distintas perspectivas no Brasil, o que insta um debate a respeito das medidas necessárias para salvaguardar a democracia, a liberdade de expressão e o Estado de Direito.
A delegação constatou que o Brasil possui instituições democráticas fortes e eficazes, o que se evidencia por declarações e políticas relevantes do Estado destinadas à conformidade com os padrões nacionais e internacionais de direitos humanos. A visita em si é um gesto nesse sentido. Situar o Brasil como um Estado democrático, regido pelo Estado de Direito, é um pré-requisito para compreender a situação do direito à liberdade de expressão no país. O Estado realiza eleições livres e justas, e é caracterizado pela separação de poderes e pelo Estado de Direito, com arranjos constitucionais que garantem a proteção dos direitos humanos.
Este relatório procura identificar e avaliar diferentes perspectivas sobre o direito à liberdade de expressão no Brasil. Durante a visita, uma ampla gama de grupos – incluindo pessoas que se opõem ao atual governo, parlamentares de todo o espectro político, defensores e defensoras dos direitos humanos, organizações não governamentais, e pessoas jornalistas – expressaram suas opiniões sobre casos de supostas restrições indevidas à liberdade de expressão, bem como sobre boas práticas do Estado. Por outro lado, houve quem expressasse a opinião de que a ameaça à democracia era tão extrema no período pós-eleitoral que as restrições à liberdade de expressão eram proporcionais, legais e necessárias. A fim de discutir adequadamente essas questões, o relatório também examina o atual marco legal relativo à liberdade de expressão no Brasil, incluindo as hipóteses de sua criminalização, as normas aplicáveis à regulamentação das mídias sociais e as normas aplicáveis às autoridades públicas.
O direito à liberdade de expressão é um dos pilares da sociedade democrática. No entanto, seu exercício e proteção não ocorrem de forma abstrata. A existência e o funcionamento de instituições democráticas são essenciais para um ambiente que permita o exercício do direito à liberdade de expressão. Não pode haver exercício da liberdade de expressão, liberdade de manifestação, liberdade de imprensa, liberdade artística, acesso à informação ou expressão de gênero, identidade ou criatividade humana na ausência de uma sociedade baseada no Estado de Direito e no pleno funcionamento das instituições democráticas.
A Relatoria entende que o Brasil passou por tentativas deliberadas de deslegitimar os resultados eleitorais internacionalmente reconhecidos do período eleitoral de 2022, além do planejamento e da tentativa de execução de um golpe de Estado. Nesse contexto, a defesa da democracia no Brasil também é um componente fundamental da defesa do direito à liberdade de expressão no país, uma vez que a liberdade de expressão requer uma sociedade democrática para ser plenamente exercida.
Além disso, a democracia, entendida em sua dimensão substantiva, requer a defesa dos direitos humanos, que são interdependentes e inter-relacionados. Uma sociedade que ignora as obrigações nacionais e internacionais de garantir a igualdade, a não discriminação e o respeito aos direitos humanos não pode, por essa razão, universalizar a defesa do direito à liberdade de expressão. A defesa da liberdade de expressão que ignora a interdependência dos direitos humanos e a relação com outras características da democracia, como eleições livres e justas, causa a erosão de seus fundamentos democráticos e inevitavelmente levará à prevalência de certas vozes sobre outras, que permanecerão silenciadas, sem qualquer possibilidade real de se expressarem.
A Relatoria observou uma clara separação funcional dos poderes, autonomia judicial e um sistema de freios e contrapesos em pleno funcionamento. O Brasil dispõe, portanto, de amplos meios para continuar defendendo o exercício da liberdade de expressão. A Relatoria enfatiza que o direito à liberdade de expressão deve ser protegido tanto por obrigações de não agir, consistentes com os deveres de respeito, quanto por obrigações positivas, exigidas pelo dever de garantir. Assim, o objetivo deste relatório não é expressar uma opinião sobre se o Estado deve fazer mais ou menos, mas sim fornecer uma perspectiva baseada nas normas vigentes, oferecendo ferramentas para que o Estado, em todos os seus órgãos, possa fortalecer o cumprimento de suas obrigações, de modo que a defesa adequada do direito à liberdade de expressão contribua, sempre e cada vez mais, para a defesa da democracia e do Estado de Direito.
A Relatoria reconhece a gravidade das tentativas de alteração da ordem constitucional relacionadas ao resultado das eleições de 2022, que levaram à atuação de diversos poderes do Estado. A própria gravidade dos ataques exige que operadores e operadoras da justiça ajam com rapidez e imparcialidade para determinar definitivamente a culpa de todos os responsáveis.
A celeridade dos processos é especialmente importante quando estes envolvem limitações cautelares ou interlocutórias à liberdade de expressão. Nesse sentido, existem intensos debates em torno dos atrasos nos mecanismos de investigação, sem informações conclusivas sobre o seu encerramento. Assim, surgem dilemas legítimos decorrentes do contraste entre a ação do Estado e os padrões interamericanos sobre liberdade de expressão, e a Relatoria incentiva o Estado a resolvê-los.
A polarização das posições políticas e institucionais também afeta as interpretações do direito e das restrições à liberdade de expressão no Brasil e inibe o debate público construtivo. Essa polarização pode impedir a diversidade de perspectivas. De fato, a Relatoria constatou que há quem, no Brasil, reconheça as nuances históricas e os dilemas relacionados à liberdade de expressão, mas se sinta inibido a participar do debate público, uma vez que o debate parece ter se consolidado em posições imutáveis.
Por um lado, alguns dos atores que mais acusam o Estado de censura tentam restringir a livre divulgação das ideias de seus oponentes, chegando a pedir ao Estado que o faça. Também é digno de nota que alguns atores relutam em repudiar eventos do passado recente que foram considerados pela CIDH como ataques à democracia brasileira, ou mesmo as profundas desigualdades estruturais que desafiam a sociedade brasileira. Por outro lado, o direito à liberdade de expressão é comparado a ameaças existenciais às sociedades democráticas, o que ignora o papel que esse direito desempenha na manutenção da democracia e na proteção das vozes minoritárias contra as maiorias. O entendimento de que a liberdade de expressão é um risco para a democracia, em vez de um de seus elementos constitutivos, é um dos problemas mais delicados que foram identificados no marco institucional.
Nesse sentido, é relevante reconhecer que um ambiente totalmente propício ao exercício da liberdade de expressão exige, simultaneamente, garantias para a expressão especialmente protegida e restrições adequadas à expressão não protegida. Nesse sentido, tanto conceber a liberdade de expressão como completamente irrestrita, quanto adotar restrições que não atendam aos critérios necessários, podem ser um risco para a democracia.
Nesse contexto, as autoridades brasileiras, apoiadas por certos setores da sociedade civil, às vezes se mostram relutantes à autocrítica e a questionamentos da compatibilidade das restrições à liberdade de expressão com os padrões interamericanos. A defesa da democracia não pode ser alcançada por meio de restrições exageradas que equivalem a censura.
Ao mesmo tempo, a liberdade de expressão não deve ser usada para minimizar o imperativo de que se alcance verdade, justiça e responsabilização pelas tentativas de alterar a ordem constitucional em 2023.
Há um importante debate no Brasil sobre uma suposta falha das autoridades investigativas em esclarecer e prevenir adequadamente os ataques às instituições democráticas antes de 2023, como, por exemplo, ao não ter iniciado investigações oportunas. A Relatoria entende que o Supremo Tribunal Federal desempenhou um papel fundamental ao iniciar procedimentos para investigar e resolver essa situação. No entanto, também há preocupações de que essas medidas constituam uma concentração de poder. Embora a defesa da democracia deva fundamentar a ação do Estado, há o risco de transformar uma solução temporária, destinada a ser excepcional, em um problema duradouro, ao criar precedentes que podem ser usados em benefício de regimes potencialmente autoritários no futuro. Mitigar esse risco requer o reconhecimento de quaisquer excessos na ação do Estado, especialmente quando ocorrem em relação às ameaças mais críticas à democracia que geraram as medidas excepcionais.
A Relatoria constatou que a sociedade brasileira continua fortemente marcada pelo legado da ditadura militar ocorrida na segunda metade do século passado, com marcas de autoritarismo e desigualdade estrutural que informam a divisão social de poderes e direitos. A falta de uma resolução completa desse passado ditatorial, sem iniciativas suficientes de memória, verdade e justiça, levou à sobrevivência acrítica de sintomas, discursos, formas de exercício do poder e atitudes autoritárias. Alguns dos atores que mais energicamente se referem ao direito à liberdade de expressão desconsideram o fato de que o Estado, em todos seus momentos políticos e por meio de diversos órgãos federais e estaduais, historicamente tem usado e continua usando ações repressivas, incluindo o poder policial, contra os grupos mais vulneráveis da população, que também se consideram censurados.
A Relatoria observou que existem vozes públicas poderosas, em distintos poderes e níveis do Estado que se manifestam, sem medo das consequências, contra as pessoas e grupos sujeitas a sua autoridade. Essas vozes propagam expressões que intimidam o exercício da atividade jornalística e atacam grupos historicamente discriminados, evocando de forma questionável a defesa de seu direito à liberdade de expressão, ao mesmo tempo em que silenciam outros grupos.
A Relatoria observa que a relação entre a liberdade de expressão e a luta contra todos os tipos de discriminação e exclusão social no Brasil é uma preocupação latente, monitorada, junto à CIDH, por meio de seus Relatórios Anuais. Nesse sentido, a Relatoria agradece as informações úteis que lhe foram apresentadas durante a visita sobre esse fenômeno, e acredita que elas estão devidamente incorporadas ao seu Relatório Anual de 2025, em um esforço para preservar a legibilidade deste relatório. A Relatoria reitera que o direito à igualdade e o direito à liberdade de expressão devem se reforçar mutuamente. A liberdade de expressão deve ser plenamente garantida para manter uma sociedade pluralista e diversificada, e como ferramenta para que toda a sociedade conheça diferentes realidades e demandas e participe da construção de um futuro mais inclusivo e igualitário.
O uso da internet no Brasil é ubíquo e influencia fundamentalmente as interações entre a cidadania, o debate público e o Estado. O momento exige que o direito à liberdade de expressão seja levado a sério, incluindo os riscos decorrentes da falta de regulamentação adequada das plataformas sociais privadas que medeiam este acesso à internet. As ações das grandes plataformas são vistas com preocupação por setores que as identificam como vetores de condutas e discursos que prejudicam a democracia. Ao mesmo tempo, certas demandas por regulamentação dessas plataformas exigem que elas policiem o debate público e apliquem sanções rigorosas, o que pode incentivar a criação de mecanismos de censura privada. A urgência percebida em alinhar o poder das grandes plataformas com suas responsabilidades democráticas dá origem a demandas que podem, no sentido contrário, consolidar o poder privado e ter impactos desproporcionais sobre a expressão protegida transmitida nessas plataformas. Nesse sentido, embora seja importante fortalecer a regulamentação das principais plataformas privadas, os marcos regulatórios devem manter as garantias processuais e evitar a concentração indevida de poder.
O foco das demandas públicas em temas recentes e inovadores da agenda digital, incluindo a inteligência artificial, ocorre sem esforços semelhantes e proporcionais para resolver os desafios de longa data do país na área da liberdade de expressão. Entre esses desafios estão o uso excessivo da força contra protestos; a persistência da criminalização do desacato; a divulgação de discursos discriminatórios e violentos; e a presença de crimes contra a honra na legislação penal, incluindo seu uso contra pessoas defensoras dos direitos humanos e jornalistas. A Relatoria afirma que manter um ambiente onde todas as pessoas possam se expressar sem medo de violência ou represálias, incluindo grupos historicamente marginalizados, é uma agenda prioritária para a defesa da liberdade de expressão na região.
O sistema interamericano pode contribuir para o reconhecimento dos avanços nas políticas e práticas que promovem a liberdade de expressão, bem como das restrições excessivas ao direito à liberdade de expressão, inclusive aquelas que possam ter ocorrido na busca de objetivos legítimos, como a proteção da democracia e o combate à discriminação. Este relatório tem como objetivo fornecer ferramentas para que o Estado e a sociedade brasileira possam alcançar um equilíbrio adequado entre direitos e possíveis limitações, e fortalecer cada vez mais o Estado Democrático de Direito.
II. METODOLOGIA
Este relatório é resultado de uma visita de trabalho ao Brasil da Relatoria Especial para a Liberdade de Expressão, por convite do Estado brasileiro em novembro de 2024. O convite surge no contexto de grande número de pedidos de audiências públicas durante o 191º Período de Sessões da CIDH para discutir a situação da liberdade de expressão no Brasil, incluindo ataques a instituições, o papel do Judiciário e a governança de conteúdo na internet. A CIDH decidiu adiar essa audiência, entendendo que a visita seria uma oportunidade valiosa para coletar informações. Historicamente, as visitas in loco de membros da Comissão Interamericana de Direitos Humanos são uma das ferramentas de análise mais profundas à disposição da Comissão, pois permitem a verificação da situação no terreno e a escuta ativa e intensiva dos mais diversos setores da sociedade.
A delegação, composta pelo Relator Especial para a Liberdade de Expressão, Pedro Vaca Villarreal, e por especialistas da Relatoria Especial e da Secretaria Executiva da CIDH, visitou Brasília, Rio de Janeiro e São Paulo entre 9 e 14 de fevereiro, e contou com as mais altas garantias e apoio do Estado para a missão. A Comissão e a Relatoria também expressam sua gratidão a todas as pessoas participantes das sessões de trabalho, que apresentaram relatórios e depoimentos à delegação, compartilhando suas perspectivas e experiências sobre a situação do direito à liberdade de expressão no Brasil. Além disso, a CIDH e sua RELE agradecem o valioso apoio das organizações da sociedade civil na coordenação de atividades e reuniões.
Este Relatório baseia-se na observação de fatos e na análise das perspectivas recebidas de todos os setores da sociedade. A grande variedade de atores ouvidos destaca a diversidade de interesses, posições e critérios que existe no Brasil, e foi útil para formular conclusões gerais sobre a situação do direito à liberdade de expressão no país.
Esse processo foi realizado de acordo com o direito internacional dos direitos humanos, conforme previsto no artigo 29 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos (doravante “Convenção Americana” ou “CADH”, seguindo também a prática estabelecida em mais de uma centena de relatórios sobre visitas in loco a países elaborados pela Comissão.
Sem prejuízo do uso de outras fontes, conforme autorizado no artigo 59.5 do Regulamento da CIDH, as principais fontes utilizadas na elaboração deste relatório foram: as respostas do Estado brasileiro ao pedido de informações adicionais feito após a visita, com base no artigo 41 da CADH; as informações fornecidas em reuniões com autoridades e representantes da sociedade civil; e os relatórios e documentos escritos recebidos entre 30 de janeiro e 21 de fevereiro de 2025.
Durante a visita, a equipe se reuniu com autoridades de diferentes níveis e poderes do governo, incluindo o Ministério das Relações Exteriores; o Ministério da Justiça e Segurança Pública; o Ministério da Saúde; o Ministério da Fazenda; o Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima; o Ministério da Mulher; o Ministério dos Direitos Humanos e Cidadania; a Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República; a Procuradoria-Geral da República; o Supremo Tribunal Federal; o Tribunal Superior Eleitoral; a Advocacia-Geral da União; o Conselho Nacional de Justiça; o Congresso Nacional; a Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão do Ministério Público Federal e outros membros do Ministério Público Federal; o Conselho Nacional do Ministério Público; a Defensoria Pública do Estado de São Paulo; a Polícia Federal; a Agência Nacional de Telecomunicações; o Conselho Nacional de Direitos Humanos; o Conselho de Desenvolvimento Econômico Social Sustentável; e o Comitê Gestor da Internet.
Além disso, a visita incluiu oportunidades para receber informações de organizações dedicadas à defesa e promoção dos direitos humanos; entidades que monitoram a situação da liberdade de expressão na internet; pessoas jornalistas; meios de comunicação; think tanks; pessoas que consideram que seu direito à liberdade de expressão, e o de suas famílias, foi afetado; representantes de plataformas digitais; pessoas acadêmicas; e pessoas especialistas em liberdade de expressão e direitos humanos. Além disso, a delegação se reuniu com pessoas parlamentares e lideranças públicas de todo o espectro ideológico, garantindo uma perspectiva pluralista e inclusiva.
Entre 30 de janeiro e 21 de fevereiro de 2025, a RELE recebeu uma ampla gama de informações detalhadas e diversificadas sobre a situação da liberdade de expressão e seu impacto sobre os direitos humanos, que foram avaliadas em sua totalidade, juntamente com a documentação apresentada nas reuniões de trabalho.
O período coberto por este relatório começa em 20 de outubro de 2020, data em que o último relatório sobre direitos humanos no Brasil foi transmitido ao Estado brasileiro, e termina em 10 de julho de 2025, quando o Estado brasileiro enviou sua resposta final ao pedido de informações adicionais feito pelo Relator.
A Relatoria observa que, antes da visita, pessoas foram incentivadas a enviar mensagens para o endereço de e-mail oficial da Relatoria, sobrecarregando sua capacidade e impactando o tempo necessário para processar as informações. A Relatoria enfatiza que seus canais de comunicação estavam abertos para receber informações e que os relatos relevantes foram levados em consideração.
O comportamento de diferentes setores da sociedade, seja celebrando efusivamente a visita, seja apresentando ceticismo e desconfiança, reflete a polarização política que dificulta o diálogo sobre a liberdade de expressão. A visita do Relator despertou o interesse de autoridades públicas de alto nível no Brasil, bem como de atores com ampla experiência no Sistema Interamericano de Direitos Humanos.
De qualquer forma, a Relatoria agradece a organização de espaços de diálogo nos quais a visita foi percebida como uma oportunidade para observar a complexidade do cenário brasileiro e os eventos recentes que afetam o desenvolvimento das instituições democráticas. O Relator esclarece que esteve no Brasil a convite direto do Estado, sob o mandato estabelecido pela Comissão Interamericana, e que observa os mais altos padrões de autonomia, independência e análise técnica.
A Relatoria Especial depreendeu esforços para instruir os participantes das visitas sobre as regras de participação, que incluem a confidencialidade das contribuições e o consentimento informado. No entanto, houve casos de descumprimento dos protocolos das reuniões, nos quais os presentes optaram por gravar as reuniões, apesar de instruções em contrário da delegação. Essas violações criaram situações desconfortáveis entre os presentes, com alguns deles pedindo que a gravação fosse interrompida quando se aproximavam da delegação para dar seu relato. A Relatoria reafirma que os protocolos de visita da CIDH têm como objetivo proteger às pessoas que participam das reuniões e concordam em ser ouvidas pela Comissão Interamericana, de modo que sua violação pode resultar em sua exposição indevida e na quebra da confiança estabelecida durante as visitas, o que poderia impossibilitar a realização de debates abertos e genuínos.
O texto a seguir começa com um capítulo que resume o marco jurídico brasileiro relativo ao direito à liberdade de expressão (capítulo III), com base nas informações obtidas durante a visita. Em seguida, o relatório apresenta um capítulo substantivo sobre a defesa de democracia e o direito à liberdade de expressão (capítulo IV), dividido em sete tópicos que, com base nas informações recebidas pela Relatoria, resumem os principais temas em matéria de liberdade de expressão e avaliam a situação do direito à liberdade de expressão no Brasil. O capítulo V apresenta as recomendações.
O primeiro tópico discute o papel do Estado na defesa da democracia e do direito à liberdade de expressão, com base nas informações fornecidas à Relatoria sobre ameaças à ordem constitucional brasileira. O segundo tópico discute a atribuição de responsabilidades ulteriores por abusos do direito à liberdade de expressão, apresentando parâmetros interamericanos. O terceiro tópico apresenta iniciativas do Estado para combater discursos não protegidos pela liberdade de expressão, como os constantes do artigo 13.5 da Convenção Americana, e relata os desenvolvimentos apresentados à Relatoria durante a visita. O quarto tópico discute a luta contra a desinformação deliberada, analisando as iniciativas do Estado brasileiro à luz dos parâmetros interamericanos sobre o assunto. O quinto tópico enfatiza a necessidade de descriminalizar o desacato e os crimes contra a honra, especialmente em questões de interesse público, bem como o fenômeno do litígio estratégico contra a participação pública. O sexto tópico discute a regulamentação do ambiente digital no Brasil, incluindo a governança e a regulamentação das plataformas e a responsabilização dos intermediários, e oferece recomendações ao Estado. O sétimo tópico postula a importância de alinhar as imunidades parlamentares aos padrões interamericanos, garantindo que as lideranças políticas se manifestem de forma responsável.
Cada um desses tópicos se baseia em relatórios recebidos pela Comissão, por meio de sua escuta ampla e atenta, e em documentos recebidos como informação complementar, acompanhados das normas interamericanas sobre o assunto. O objetivo da revisão dessas normas, além de recordar as obrigações internacionais do Brasil, é orientar o debate público para a superação dos desafios identificados. A Relatoria esclarece que este relatório não tem como objetivo determinar a responsabilidade individual ou do Estado por casos específicos de possíveis violações de direitos humanos, nem esclarecer fatos sob investigação nacional ou submetidos a órgãos internacionais. Indivíduos ou grupos que considerem que seus direitos humanos foram violados e que desejem obter declarações específicas de responsabilidade internacional têm à sua disposição o mecanismo contencioso do sistema interamericano, conforme previsto no artigo 46b da CADH, cujos procedimentos estão sujeitos ao cumprimento de seus próprios requisitos específicos.
III. MARCO JURÍDICO ATUAL SOBRE O DIREITO À LIBERDADE DE EXPRESSÃO
O artigo 5º, IV, da Constituição da República Federativa do Brasil estabelece a liberdade de expressão e de pensamento, proibindo o anonimato, enquanto o inciso IX afirma a liberdade de expressão das atividades intelectuais, artísticas, científicas e de comunicação, independentemente de censura ou licença. O artigo 220 da Constituição consagra a liberdade de expressão, de pensamento e de informação, proibindo a censura de natureza política, ideológica e artística. Nos parágrafos a seguir, a Relatoria Especial destaca as principais disposições normativas e precedentes judiciais que foram trazidos ao seu conhecimento durante a visita.
Todos os setores ouvidos pela Relatoria Especial foram unânimes em afirmar que a liberdade de expressão é reconhecida como um valor fundamental na democracia brasileira e é amplamente protegida pela Constituição. De acordo com informações fornecidas pelo Estado, a liberdade de expressão ocupa uma posição “preferencial” no sistema jurídico brasileiro. A esse respeito, o Estado destacou o papel da liberdade de expressão na viabilização da democracia, da dignidade humana, do desenvolvimento pessoal e da busca coletiva pela verdade, todos os quais exigem pluralidade de informações e pontos de vista.
O Supremo Tribunal Federal (STF) possui precedentes que afirmam a posição preferencial da liberdade de expressão, como na ADPF 130, que declarou a inconstitucionalidade da Lei de Imprensa promulgada durante a ditadura militar brasileira; na ADPF 187 e na ADI 4.274, que reconheceram o direito de realizar manifestações pela descriminalização da maconha; e na ADI 4.815, que afirmou a possibilidade de publicar biografias sem autorização da pessoa biografada. A Relatoria também destaca a possibilidade do amplo exercício da atividade jornalística, em conformidade com o Parecer Consultivo 5/85 da Corte Interamericana, com base na declaração de inconstitucionalidade da exigência de diploma de jornalismo no RE 511.691.
A RELE observa que a ditadura militar brasileira adotou muitas normas regulamentando o direito à liberdade de expressão que são contrárias aos parâmetros do sistema interamericano de direitos humanos. Existem amplos esforços para revogar e alterar essas normas, e um exemplo dessa prática é a decisão do STF na ADPF 130, mencionada anteriormente. Por outro lado, as telecomunicações são reguladas tanto por leis promulgadas após a Constituição de 1988 quanto por leis promulgadas antes e durante o período ditatorial. Assim, por exemplo, o Código Brasileiro de Telecomunicações (Lei 4.117/62), parcialmente revogado pela Lei 9.472/97, continua em vigor no Brasil. Na área de gestão do espectro radioelétrico, a Lei 9.612/98 sobre radiodifusão comunitária está em vigor simultaneamente com o Decreto 52.795/63, que regulamenta os serviços de radiodifusão.
A Relatoria destaca positivamente que o Estado brasileiro possui legislação específica que regulamenta o direito de acesso à informação (Lei 12.527), que já foi considerada pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos como um avanço significativo, pois permite que todos os cidadãos solicitem informações produzidas sob a tutela do Estado. O Estado informou à Relatoria que a ratificação do Acordo de Escazú passou por trâmites importantes em setembro de 2023 e aguarda deliberação por uma comissão temática, a Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional (CREDN). No entanto, o Estado informou que a ratificação do acordo era um item prioritário da agenda para 2024, com medidas sendo tomadas para avançar o processo legislativo, que ainda exigiria a revisão por mais duas comissões na Câmara dos Deputados, a aprovação pelo Senado e a ratificação pelo Poder Executivo. A Relatoria reconhece os esforços do Estado brasileiro para ratificar o Acordo de Escazú e incentiva sua conclusão.
Para além da importância que o Estado atribuiu à posição preferencial da liberdade de expressão, este direito encontra limites legais, especialmente quando se considera que pode afetar a eficácia de outros direitos fundamentais. A esse respeito, a legislação brasileira estabelece sanções penais, civis e administrativas com base na expressão. Por exemplo, o Código Penal estabelece sanções penais para crimes contra a honra (calúnia, difamação e injúria); crimes contra a honra (calúnia, difamação e injúria); crimes de ameaça; crimes de incitação; e crimes relacionados à apologia de crime ou criminoso. Além disso, existem sanções administrativas previstas em leis que regulam setores específicos, como a radiodifusão e as telecomunicações. No campo civil, a legislação prevê a responsabilidade ulterior por danos morais e materiais decorrentes do exercício abusivo da liberdade de expressão.
A Relatoria observa que o Brasil mantém normas penais que criminalizam expressões, inclusive quando se trata de assuntos de interesse público, o que levanta preocupações recorrentes à luz dos padrões interamericanos. Embora a Constituição Federal proíba expressamente a censura prévia, a imposição de sanções penais posteriores pode produzir efeitos inibidores indevidos sobre o debate público, especialmente quando aplicadas de forma desproporcional ou seletiva.
A Relatoria ressalta que, de acordo com os parâmetros interamericanos, a responsabilidade ulterior deve ser sempre excepcional, necessária e proporcional, e não pode se transformar em um mecanismo indireto de censura. Nesse sentido, a manutenção de crimes contra a honra no ordenamento jurídico brasileiro continua sendo objeto de preocupação, sobretudo quando utilizados contra jornalistas, comunicadores e pessoas defensoras de direitos humanos.
IV. DEFENDER A DEMOCRACIA ATRAVÉS DA PROTEÇÃO DA LIBERDADE DE EXPRESSÃO
A. Agir de forma oportuna, nas diferentes esferas do Estado, para defender a democracia e o direito à liberdade de expressão
A Relatoria reconhece que o Brasil enfrentou desafios excepcionais à sua ordem democrática nos últimos anos, particularmente em razão de campanhas sistemáticas de desinformação, tentativas de desacreditar o processo eleitoral e ataques diretos às instituições democráticas. Nesse contexto, a atuação do Estado para proteger a democracia é legítima e necessária.
A defesa da democracia, contudo, não pode prescindir do respeito aos direitos humanos, incluindo o direito à liberdade de expressão. As medidas adotadas devem estar estritamente alinhadas com os princípios da legalidade, necessidade e proporcionalidade, conforme estabelecido no sistema interamericano de direitos humanos.
A Relatoria observou que diferentes órgãos do Estado brasileiro adotaram medidas para responder a ameaças à democracia, incluindo investigações criminais, medidas cautelares e decisões judiciais que impactaram o exercício da liberdade de expressão. Essas ações suscitaram debates intensos sobre seus limites e sua compatibilidade com os padrões interamericanos.
A Relatoria enfatiza que a adoção de medidas excepcionais deve estar acompanhada de salvaguardas institucionais claras, incluindo controle judicial adequado, prazos definidos e mecanismos de revisão periódica. A ausência desses elementos pode transformar medidas excepcionais em práticas permanentes, com efeitos deletérios sobre a democracia.
Durante a visita, foram apresentados à Relatoria relatos de ordens judiciais que determinaram a remoção de conteúdos e a suspensão de contas em redes sociais, com base em fundamentos amplos relacionados à proteção da democracia e à segurança institucional. A Relatoria observa que tais medidas, embora possam ser legítimas em determinadas circunstâncias, devem ser aplicadas de forma estrita e excepcional.
A concentração de competências investigativas e decisórias em um mesmo órgão, ainda que em contextos excepcionais, levanta preocupações quanto ao devido processo legal e à separação de poderes. A Relatoria destaca que a defesa da democracia exige instituições fortes, independentes e sujeitas a controles recíprocos.
A Relatoria reconhece que o Supremo Tribunal Federal desempenhou um papel central na resposta institucional às ameaças à ordem constitucional, inclusive por meio da abertura de inquéritos e da adoção de medidas cautelares. No entanto, foram expressas preocupações sobre a duração prolongada desses procedimentos e sobre a falta de previsibilidade quanto ao seu encerramento.
A incerteza jurídica decorrente de investigações prolongadas pode gerar efeitos inibidores sobre o exercício da liberdade de expressão, especialmente quando envolve pessoas que não foram formalmente acusadas ou condenadas. A Relatoria ressalta que a presunção de inocência e o direito ao devido processo legal devem ser plenamente respeitados.
A Relatoria enfatiza que a atuação do Judiciário em defesa da democracia deve ser acompanhada de transparência, fundamentação rigorosa e observância estrita dos limites constitucionais e internacionais. O fortalecimento da democracia não pode ocorrer à custa da erosão gradual das garantias fundamentais.
A Relatoria observa que a polarização política no Brasil tem influenciado a percepção pública das medidas adotadas pelo Estado. Enquanto alguns setores veem tais ações como indispensáveis para a proteção da democracia, outros as percebem como formas de censura ou repressão política.
Nesse contexto, a Relatoria destaca a importância de promover um debate público informado, plural e baseado em evidências, que permita avaliar criticamente as ações do Estado sem recorrer a narrativas simplificadoras ou maniqueístas.
A confiança nas instituições democráticas depende, em grande medida, da percepção de que elas atuam de forma imparcial, previsível e respeitosa dos direitos humanos. A adoção de medidas que afetem a liberdade de expressão deve, portanto, ser acompanhada de esforços para comunicar claramente seus fundamentos e objetivos à sociedade.
B. Julgar com diligência os abusos do direito à liberdade de expressão, atribuindo responsabilidade proporcional
Contexto institucional e a criação dos inquéritos
A Relatoria analisou informações relativas à criação e ao funcionamento de inquéritos instaurados no âmbito do Supremo Tribunal Federal com o objetivo de investigar ameaças às instituições democráticas e ao Estado de Direito. Esses inquéritos foram apresentados como respostas excepcionais a um contexto igualmente excepcional.
De acordo com as informações recebidas, a criação desses inquéritos foi justificada pela inação ou insuficiência de outros órgãos investigativos diante de ameaças graves e iminentes à ordem constitucional. A Relatoria reconhece que situações excepcionais podem demandar respostas institucionais inovadoras.
No entanto, a excepcionalidade não pode servir de justificativa para a supressão indefinida de garantias processuais fundamentais. A Relatoria enfatiza que a legalidade e a previsibilidade são componentes essenciais do Estado de Direito, mesmo — e especialmente — em contextos de crise.
A concentração de funções investigativas e jurisdicionais em um mesmo órgão suscita questionamentos legítimos sobre imparcialidade e devido processo legal. A Relatoria observa que tais preocupações foram amplamente expressas por diferentes setores da sociedade durante a visita.
A Relatoria destaca que, segundo os padrões interamericanos, a investigação e o julgamento de condutas que envolvem o exercício da liberdade de expressão devem observar garantias reforçadas, dada a importância desse direito para a democracia.
A existência de investigações abertas por longos períodos, sem definição clara de seu escopo ou de seu término, pode gerar um ambiente de insegurança jurídica incompatível com o pleno exercício da liberdade de expressão.
Discussão geral das medidas adotadas
A Relatoria recebeu informações sobre uma variedade de medidas adotadas no contexto dos inquéritos, incluindo ordens de busca e apreensão, bloqueio de contas bancárias, restrições ao uso de redes sociais e remoção de conteúdos.
Embora algumas dessas medidas possam ser legítimas em determinadas circunstâncias, a Relatoria enfatiza que sua aplicação deve ser cuidadosamente avaliada caso a caso, levando em consideração seu impacto sobre a liberdade de expressão e outros direitos fundamentais.
A imposição de medidas amplas ou genéricas, sem individualização adequada, pode resultar em restrições desproporcionais e incompatíveis com os padrões interamericanos.
A Relatoria observa que a remoção de conteúdos e a suspensão de contas em plataformas digitais têm efeitos particularmente significativos sobre o debate público contemporâneo, dado o papel central dessas plataformas na circulação de informações e ideias.
As decisões que determinam tais medidas devem ser fundamentadas de forma clara e específica, indicando as razões pelas quais determinado conteúdo ou conta representa uma ameaça concreta e imediata à democracia ou a outros bens jurídicos protegidos.
A Relatoria ressalta que a ausência de critérios claros e transparentes pode levar à percepção de arbitrariedade e minar a confiança pública nas instituições.
Marcos da liberdade de expressão no Poder Judiciário
A Relatoria reconhece que o Judiciário brasileiro possui uma tradição relevante de proteção da liberdade de expressão, com precedentes importantes que afirmam seu caráter preferencial.
No entanto, a coexistência desses precedentes com decisões recentes que impõem restrições significativas ao exercício da liberdade de expressão evidencia tensões internas no sistema jurídico.
A Relatoria enfatiza a necessidade de harmonizar essas decisões com os padrões interamericanos, assegurando que qualquer restrição seja excepcional, necessária e proporcional.
A previsibilidade e a coerência da jurisprudência são elementos essenciais para a segurança jurídica e para a proteção efetiva da liberdade de expressão.
A Relatoria incentiva o Poder Judiciário a continuar fortalecendo uma interpretação consistente e alinhada com os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil.
Limitações ao uso de contas nas redes sociais
A Relatoria analisou medidas que impuseram limitações ao uso de contas em redes sociais, incluindo suspensões totais e parciais.
Essas medidas foram justificadas, em geral, com base na necessidade de prevenir a disseminação de desinformação e de proteger a democracia.
A Relatoria observa que a suspensão de contas, especialmente quando aplicada de forma ampla ou indefinida, pode ter efeitos severos sobre a liberdade de expressão e o direito à participação no debate público.
De acordo com os padrões interamericanos, restrições ao uso de plataformas digitais devem ser medidas de último recurso, adotadas apenas quando outras alternativas menos restritivas se mostrarem insuficientes.
Além disso, tais medidas devem ser acompanhadas de garantias processuais adequadas, incluindo a possibilidade de contestação e revisão.
Normas interamericanas relevantes
A Relatoria relembra que o artigo 13 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos protege amplamente o direito à liberdade de expressão e estabelece critérios rigorosos para quaisquer restrições.
Segundo esses critérios, toda restrição deve estar prevista em lei, perseguir um objetivo legítimo e ser necessária e proporcional em uma sociedade democrática.
A Relatoria destaca que a jurisprudência da Corte Interamericana enfatiza o papel central da liberdade de expressão como condição para a democracia.
A aplicação desses parâmetros exige uma análise cuidadosa do contexto e dos impactos concretos das medidas adotadas.
A Relatoria observa que a invocação genérica da proteção da democracia não é suficiente, por si só, para justificar restrições amplas ou indeterminadas à liberdade de expressão.
Conclusão sobre restrições à liberdade de expressão no contexto brasileiro
A Relatoria conclui que o Brasil enfrenta o desafio complexo de proteger sua democracia diante de ameaças reais, sem comprometer os fundamentos do Estado de Direito e os direitos humanos.
As medidas adotadas para responder a essas ameaças devem ser cuidadosamente calibradas, de modo a evitar efeitos inibidores indevidos sobre o debate público e a participação democrática.
A Relatoria reitera que a defesa da democracia e a proteção da liberdade de expressão não são objetivos opostos, mas interdependentes.
C. Combater o discurso não protegido, incluindo o discurso de ódio
A Relatoria reafirma que o direito à liberdade de expressão não é absoluto e que existem categorias de expressão que não são protegidas pelos padrões interamericanos. Entre elas está o discurso de ódio que constitua incitação à violência, à discriminação ou à hostilidade contra pessoas ou grupos com base em características protegidas.
O artigo 13.5 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos proíbe expressamente a propaganda a favor da guerra e toda apologia ao ódio nacional, racial ou religioso que constitua incitação à violência ou a qualquer outra ação ilegal similar contra qualquer pessoa ou grupo de pessoas.
A Relatoria observa que o Brasil possui um marco jurídico que criminaliza determinadas formas de discurso discriminatório, especialmente no que se refere ao racismo, à discriminação racial e a outras formas de preconceito estrutural historicamente presentes na sociedade brasileira.
A Relatoria reconhece que a repressão ao discurso de ódio é um componente legítimo da proteção dos direitos humanos e da democracia. No entanto, enfatiza que tais medidas devem ser aplicadas com cautela, de modo a não restringir indevidamente a expressão legítima, especialmente no debate público e político.
A definição excessivamente ampla de discurso de ódio pode levar à criminalização de expressões críticas, satíricas ou controversas, o que seria incompatível com os padrões interamericanos.
A Relatoria destaca a importância de distinguir claramente entre discurso protegido, ainda que ofensivo ou perturbador, e discurso não protegido que incite diretamente à violência ou à discriminação.
Durante a visita, foram apresentados à Relatoria relatos de decisões judiciais que qualificaram determinadas manifestações políticas como discurso de ódio, mesmo na ausência de incitação direta à violência. A Relatoria observa que essa prática pode gerar efeitos inibidores sobre o exercício da liberdade de expressão.
A Relatoria ressalta que o sistema interamericano exige uma análise estrita do contexto, da intenção, do conteúdo e do potencial de dano das expressões em questão antes de se concluir pela sua exclusão da proteção da liberdade de expressão.
A responsabilização por discurso não protegido deve ser sempre posterior, proporcional e acompanhada de garantias processuais adequadas.
D. Combater a desinformação deliberada
A Relatoria reconhece que a disseminação deliberada de desinformação representa um desafio significativo para as democracias contemporâneas, especialmente quando visa minar processos eleitorais, instituições públicas ou direitos humanos.
No Brasil, a desinformação tem sido identificada como um fenômeno estrutural, amplificado pelo uso massivo de plataformas digitais e serviços de mensagens privadas.
A Relatoria enfatiza que o combate à desinformação deve respeitar plenamente o direito à liberdade de expressão e evitar soluções que deleguem poderes excessivos ao Estado ou a atores privados para definir o que é verdadeiro ou falso.
A Relatoria observa que respostas estatais baseadas exclusivamente em remoção de conteúdos, bloqueio de contas ou criminalização ampla podem ser contraproducentes e incompatíveis com os padrões interamericanos.
Medidas mais compatíveis com a liberdade de expressão incluem políticas de transparência, promoção do acesso à informação pública, fortalecimento do jornalismo independente e educação midiática.
A Relatoria ressalta que a autorregulação e a corregulação das plataformas devem ser acompanhadas de salvaguardas claras, mecanismos de recurso e supervisão independente.
A Relatoria recebeu informações sobre iniciativas legislativas e administrativas no Brasil voltadas ao combate à desinformação, incluindo projetos que atribuem obrigações ampliadas às plataformas digitais.
Embora reconheça a legitimidade desses esforços, a Relatoria adverte que tais iniciativas devem ser cuidadosamente calibradas para evitar impactos desproporcionais sobre a expressão protegida.
A imposição de deveres amplos de moderação de conteúdo pode incentivar a remoção excessiva de informações lícitas, em especial em contextos de incerteza regulatória.
E. Descriminalizar o desacato, os crimes contra a honra e combater o litígio estratégico contra a participação pública
A Relatoria reitera sua posição histórica de que os crimes de desacato são incompatíveis com os padrões interamericanos de liberdade de expressão e devem ser revogados.
O uso do direito penal para proteger a honra de autoridades públicas é particularmente problemático, pois pode ser utilizado para silenciar críticas legítimas e inibir o debate público.
A Relatoria observa que, no Brasil, jornalistas, comunicadores e defensores de direitos humanos continuam sendo alvos de processos criminais e civis por expressões relacionadas a assuntos de interesse público.
Além da criminalização, a Relatoria identifica a prática do litígio estratégico contra a participação pública como uma ameaça crescente à liberdade de expressão no Brasil.
Esses processos, frequentemente múltiplos e distribuídos em diferentes jurisdições, têm como objetivo impor custos financeiros e psicológicos aos comunicadores, independentemente do mérito das ações.
A Relatoria incentiva o Estado brasileiro a adotar mecanismos específicos para prevenir e sancionar o uso abusivo do sistema judicial com fins de intimidação.
F. Avançar com a atualização do quadro jurídico atual para responder aos desafios atuais da era digital
A Relatoria reconhece a necessidade de atualizar o marco jurídico brasileiro para lidar com os desafios da era digital, incluindo a governança das plataformas, a inteligência artificial e a proteção de dados.
No entanto, enfatiza que qualquer atualização normativa deve preservar as garantias fundamentais da liberdade de expressão e evitar a concentração excessiva de poder regulatório.
A Relatoria destaca a importância de processos legislativos transparentes, participativos e baseados em evidências.
A regulamentação de intermediários digitais deve distinguir claramente entre diferentes tipos de serviços e níveis de controle sobre o conteúdo.
A responsabilização automática ou objetiva de plataformas por conteúdos de terceiros pode gerar incentivos à censura privada e restringir o debate público.
A Relatoria ressalta que a moderação de conteúdo deve ser acompanhada de garantias processuais, incluindo notificação, justificativa e possibilidade de recurso.
G. Harmonizar a interpretação das imunidades parlamentares com os padrões interamericanos de direitos humanos e exigir que os líderes políticos ajam com responsabilidade
A Relatoria observa que as imunidades parlamentares desempenham um papel fundamental na proteção do debate democrático e da representação política.
No entanto, tais imunidades não devem ser interpretadas de forma a proteger discursos que incitem à violência ou que violem direitos humanos.
A Relatoria incentiva uma interpretação equilibrada das imunidades, que preserve o debate robusto sem legitimar abusos.
A Relatoria destaca a responsabilidade especial das lideranças políticas no uso da liberdade de expressão, dada sua influência sobre o debate público e o comportamento social.
Discursos de autoridades que promovem desinformação, discriminação ou hostilidade institucional podem ter impactos particularmente graves sobre a democracia.
V. RECOMENDAÇÕES
Com base nas observações realizadas durante a visita e na análise das informações recebidas, a Relatoria formula as seguintes recomendações ao Estado brasileiro.
Garantir que todas as medidas destinadas a proteger a democracia respeitem estritamente os princípios da legalidade, necessidade e proporcionalidade, especialmente quando afetarem o exercício da liberdade de expressão.
Assegurar que investigações e processos relacionados a abusos da liberdade de expressão sejam conduzidos com diligência, prazos razoáveis e pleno respeito ao devido processo legal.
Revisar e reformar a legislação penal para descriminalizar o desacato e os crimes contra a honra, em conformidade com os padrões interamericanos.
Adotar medidas eficazes para prevenir e sancionar o litígio estratégico contra a participação pública.
Desenvolver marcos regulatórios para o ambiente digital que preservem a liberdade de expressão, evitem a censura privada e incluam garantias processuais adequadas.
Promover a educação midiática, o acesso à informação pública e o fortalecimento do jornalismo independente como estratégias centrais para o enfrentamento da desinformação.
Harmonizar a interpretação das imunidades parlamentares com os padrões interamericanos de direitos humanos e promover o uso responsável da liberdade de expressão por lideranças políticas.
Fortalecer mecanismos de diálogo institucional e participação da sociedade civil na formulação de políticas públicas relacionadas à liberdade de expressão.
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